Hotărâri CEDO

În cauza Grobelny c. Polonia,[1] CEDO a reţinut că a fost încălcat art.1 din Primul Protocol la Convenția Europeană a Drepturilor Omului ca urmare a respingerii de instanţele naţionale a cererii reclamantului de acordare a unei despăgubiri egale cu pensia de invaliditate de care acesta a fost lipsit în mod nelegal, aplicând principiului res judicata, în ciuda existenței unor motive relevante și suficiente pentru a se îndepărta de la acest principiu, respectiv împrejurarea că lipsirea reclamantului de drepturile de pensie a fost consecinţa unei erori vădite şi imputabile autorităţii publice, constatată ca atare de instanţă în cel de al doilea litigiu. Curtea a considerat că, în acest mod, instaţele naţionale nu au asigurat respectarea principiilor justiției sociale și a echității şi nici al bunei guvernări iar sarcina la care a fost supus reclamantul a fost disproporţionată, acesta fiind obligat să suporte singur consecințele erorilor imputabile autorităților publice în condiţiile în care nu dispunea de niciun alt mijloc legal pentru repararea prejudiciului.

I. Prezentarea hotărârii

1. Situația de fapt:

Din 1994 până la 31 martie 2008, reclamantul a primit o pensie de invaliditate, deoarece era complet inapt pentru munca agricolă. La 16 mai 2008, autoritatea de asigurări sociale a emis o decizie prin care a constatat că nu era complet inapt pentru munca agricolă și, în consecință, i s-a refuzat plata în continuare a pensiei de invaliditate începând cu 1 aprilie 2008. Reclamantul a contestat această decizie în fața instanțelor. Tribunalul Regional Gorzów Wielkopolski a respins contestația, având în vedere o serie de rapoarte medicale întocmite de experți în medicină internă, ortopedie, gastroenterologie, neurologie, psihiatrie, diabetologie și chirurgie vasculară. Reclamanta a formulat apel împotriva hotărârii primei instanțe, contestând în special raportul de expertiză în neurologie și ortopedie. Curtea de Apel Szczecin a respins apelul reclamantului (par.7-14).

La 19 ianuarie 2010, reclamantul a depus din nou o cerere la Fondul de Asigurări al Fermierilor Zielona Góra pentru a i se acorda o pensie de invaliditate din cauza incapacității sale de muncă. La 26 martie 2010, în cursul procedurii desfășurate de Fondul de securitate socială al agricultorilor, consiliul medical al fondului a declarat temporar incapacitatea totală a reclamantului pentru munca agricolă de la 17 decembrie 2009 până la 28 februarie 2011. Cu toate acestea, la 6 aprilie 2010, Fondul a respins cererea reclamantului de acordare a unei pensii de invaliditate, considerând că nu îndeplinea una dintre condițiile de acordare a acestei prestații, și anume că acesta nu a plătit cotizații la asigurările sociale pentru perioada de timp necesară. La 27 aprilie 2010, reclamantul a contestat decizia menționată anterior la Tribunalul Regional. La 24 septembrie 2010, Tribunalul Regional Gorzów Wielkopolski a considerat contestația întemeiată și, făcând trimitere la articolul 22 alineatul (2) din Legea privind securitatea socială a agricultorilor din 20 decembrie 1990, a reinstituit dreptul reclamantului la o pensie de invaliditate, cu efect de la 19 ianuarie 2010, și anume data depunerii cererii. Tribunalul Regional a avut în vedere o mai multe rapoarte de expertiză ale experților în diferite specializări medicale; instanța a constatat că reclamantul a fost complet inapt pentru munca agricolă pe parcursul întregii perioade, începând cu sfârșitul lunii martie 2008, și anume din ziua în care a încetat să mai primească pensia de invaliditate.

Reclamantul a formulat apel împotriva hotărârii Tribunalului Regional, solicitând în special restabilirea dreptului său la o pensie de invaliditate începând cu 1 aprilie 2008. La 27 ianuarie 2011, Curtea de Apel din Szczecin a respins calea de atac formulată de reclamant. Instanța a considerat că, având în vedere domeniul de aplicare al principiului res iudicata, era imposibil se reexamineze și să decidă asupra problemei stării de sănătate a reclamantului, chiar dacă experții din procedura în curs îl declaraseră complet inapt pentru munca agricolă începând cu 31 martie 2008. În acest sens, instanța a făcut trimitere la o hotărâre a Curții Supreme din 18 februarie 2003 pronunțată într-o cauză similară. Potrivit acestei hotărâri, un raport de expertiză contradictoriu cu o hotărâre definitivă nu este supus aprecierii instanței. Prin urmare, instanța a fost obligată să respecte constatările efectuate în cadrul primei proceduri, în Hotărârea Curții de Apel din Szczecin din 26 noiembrie 2009. (par.15-21).

La 1 august 2011, reclamantul, invocând articolul 417 din Codul civil, a introdus o acțiune civilă în despăgubire împotriva Fondului de Asigurări al Fermierilor Zielona Góra. El a considerat că ar fi trebuit să i se plătească o pensie de invaliditate pentru întreaga perioadă a incapacității sale de a desfășura o activitate agricolă, începând cu 1 aprilie 2008. Astfel, acesta a solicitat plata a 13,850 de zloți polonezi, acoperind cele douăzeci și una de luni în cursul cărora a fost privat de prestațiile sale sociale, împreună cu 1 260 de zloți polonezi (aproximativ 315 euro), cu titlu de rambursare a costului examenului medical pe care l-a efectuat pe cheltuiala sa și care i-au confirmat incapacitatea de muncă.

La 29 februarie 2012, Tribunalul Districtual din Sulęcin a refuzat să acorde reclamantului despăgubirile solicitate, considerând că nu erau îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 417 din Codul civil, și anume activitățile Fondului în calitate de reprezentant de stat nu erau ilegale. Tribunalul districtual a constatat că experții medicali au confirmat că nu au avut la dispoziție documentația medicală completă și dosarele procedurale relevante atunci când au emis primul raport medical privind solicitantul. În consecință, cel de al doilea raport medical al acestora conținea concluzii contrare evaluării anterioare a stării de sănătate a solicitantului. Cu toate acestea, aceasta a considerat că nu putea anula hotărârea definitivă și obligatorie din punct de vedere juridic din 26 noiembrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel din Szczecin, nici cu privire la aprecierea juridică a instanței de apel, nici cu privire la constatările de fapt care stau la baza acesteia, ca urmare a aplicării principiului res iudicata, astfel cum este prevăzut la articolul 365 din Codul de procedură civilă, care a împiedicat-o să se pronunțe din nou cu privire la aspectul dacă reclamantul era complet inapt pentru munca agricolă după 31 martie 2008. În această privință, instanța a făcut trimitere și la hotărârea Curții Supreme din 18 februarie 2003 (dosarul nr. II UK 139/02). Astfel, Tribunalul s-a declarat obligat să nu țină seama de raportul de expertiză emis în cadrul celei de a doua proceduri privind pensia de invaliditate inițiată de reclamant, în măsura în care aceasta contrazicea hotărârea Curții de Apel. În plus, aceasta a considerat că instanțele din cadrul procedurilor anterioare nu săvârșiseră nicio eroare flagrantă în interpretarea și în aplicarea principiilor juridice relevante care ar fi putut angaja răspunderea Trezoreriei Statului.

Reclamantul a formulat apel împotriva hotărârii pronunțate în primă instanță. La 29 iunie 2012, Tribunalul Regional Gorzów Wielkopolski a respins apelul. Tribunalul Regional a fost de acord cu aprecierea juridică a instanței de prim grad de jurisdicție în ceea ce privește legalitatea activității fondului de pensii și protecția principiului securității juridice, interpretat ca principiul res iudicata, și a făcut trimitere la aceeași hotărâre a Curții Supreme. În plus, instanța a considerat că reclamantul nu a dovedit că lipsa documentației medicale complete și a dosarelor procedurale complete a rezultat dintr-o culpă a fondului de pensii (par.22-25).

Reclamantul a susținut că, având în vedere împrejurările speței, refuzul de a-i acorda despăgubiri pentru perioada de douăzeci și una de luni în care, în pofida incapacității sale recunoscute de a lucra în agricultură, a rămas fără niciun sprijin financiar din partea statului constituia o privare nejustificată de proprietate contrară articolului 1 din Protocolul nr. 1 la convenție (par.35).

2. Considerentele Curții

Curtea constată, mai întâi, că reclamantului i s-a acordat o pensie de invaliditate în 1994 și a primit-o până la 31 martie 2008. Nu se contestă că reclamantul a fost inapt de muncă de la 1 aprilie 2008 până la 19 ianuarie 2010 și că a îndeplinit toate condițiile necesare pentru a beneficia de o pensie de invaliditate pentru această perioadă. Problema era dacă ar fi trebuit să i se despăgubească întreruperea plății pensiei în această perioadă. Astfel, întrucât reclamantul avea, în temeiul dreptului intern, dreptul de a primi o pensie de invaliditate, acest drept este cuprins în domeniul de aplicare material al aplicării articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție (par.63).

Analizând proporționalitatea ingerinței în posesia reclamantului, Curtea consideră că în centrul litigiului se află problema dacă situația reclamantului a dat naștere unei ingerințe nelegale și disproporționate în dreptul său de proprietate, care rămâne de examinat (par.64).

Curtea subliniază faptul că reclamantul, în pofida incapacității sale recunoscute de a lucra în agricultură, a rămas pentru o perioadă de douăzeci și una de luni fără niciun sprijin financiar din partea statului și i-a fost refuzată despăgubirea. În consecință, Curtea concluzionează că faptul că reclamantul a fost privat de dreptul de a obține o pensie de invaliditate fără nicio posibilitate de compensare reală constituie o ingerință în drepturile sale în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție (par.65).

În ceea ce privește aspectul dacă această ingerință a fost legală și a urmărit un scop legitim, Curtea admite că principiul securității juridice, interpretat ca principiul res iudicata, poate constitui, ca regulă generală, un obiectiv legitim – și anume poate fi „în interes general”, în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție. Cu toate acestea, chiar dacă guvernul nu a prezentat observații specifice în această privință, Curtea nu consideră necesar să examineze în detaliu aceste aspecte în lumina împrejurărilor speței, întrucât ingerința în drepturile de proprietate ale reclamantului era în mod vădit disproporționată (par.66).

În primul rând, Curtea consideră că reclamantului i-a fost impusă o sarcină excesivă ca urmare a faptului că, urmare a unei aprecieri eronate a stării sale de sănătate de către experții medicali ai fondului de pensii, acesta s-a confruntat cu o pierdere totală a pensiei sale de invaliditate, în pofida faptului că era complet inapt pentru munca agricolă. Astfel, indiferent de orice obiectiv urmărit în interesul general, este greu de acceptat ca autoritățile să fi transferat reclamantului consecințele unei erori care le-a fost imputabilă (par.67).

În al doilea rând, Curtea are în vedere că, în cadrul drepturilor de proprietate, trebuie acordată o importanță deosebită principiului bunei guvernări. Este necesar ca autoritățile publice să acționeze cu cea mai mare coerență, în special atunci când se ocupă de chestiuni de importanță crucială pentru persoane, cum ar fi prestațiile sociale și sociale și alte drepturi de proprietate. În speță, Curtea observă că autoritățile naționale, inclusiv instanțele naționale în cursul procedurii de despăgubire, nu și-au îndeplinit obligația de a acționa în timp util și în mod adecvat și cu cea mai mare coerență, întrucât nu au remediat o eroare imputabilă în mod clar fondului de pensii (par.68).

În această privință, Curtea consideră că trebuie arătat că noțiunea de securitate juridică, deși importantă în orice sistem juridic, nu este absolută. Curtea consideră că, în speță, existau motive pertinente și suficiente pentru a deroga de la acest principiu pentru a asigura respectarea justiției sociale și a echității (par.69).

Curtea nu insistă asupra faptului că derogarea de la principiul res iudicata pentru a-l repara pe reclamant era singurul mijloc prin care autoritățile naționale îl scuteau de sarcina disproporționată care i-a fost impusă. Cu toate acestea, consideră că autoritățile naționale ar fi trebuit să îi ofere o soluție juridică care să implice plata unei compensații din partea fondului de pensii; această concluzie este determinată de aceea că fondul de pensii a fost cel care ar fi trebuit să suporte consecințele greșelii făcute de experții săi (par.70).

Curtea a considerat că aceste considerente sunt suficiente pentru a îi permite să concluzioneze că ingerința în drepturile de proprietate ale reclamantului a fost disproporționată (par.71).

II. Comentariu

Esențială în această cauză este concluzia enunțată de Curte în sensul că noțiunea de securitate juridică, deși importantă în orice sistem juridic, nu este absolută și că se poate deroga de la regula respectării lucrului judecat atunci când este necesară respectarea unor imperative cu importanță superioară cum sunt respectarea justiției sociale și a echității.

Într-adevăr, autoritatea sau puterea lucrului judecat constituie un principiu al securității juridice dar nu trebuie absolutizate și opuse particularilor în favoarea statului atunci când efectul produs constă în lipsirea celor dintâi de drepturi și libertăți care le sunt negate de stat ca urmare a unor erori ale instituțiilor sale și al neîndeplinirii obligației de bună guvernare.

Respectarea lucrului judecat poate avea ca scop protecția unui interes general. În particular, în materia asigurărilor sociale, un astfel de interes poate fi legitim atunci când particularul urmărește obținerea sau păstrarea unui drept de asigurări sociale necuvenit, care este suportat de ceilalți asigurați care contribuie la fondul din care se plătește acel drept de asigurări sociale.

CEDO a stabilit că statele pot revizui drepturile de pensie, inclusiv în sensul reducerii și chiar și atunci când eroarea aparține instituțiilor sale, întrucât asiguratul încasează un venit necuvenit în detrimentul celorlalți asigurați care contribuie la fondul asigurărilor sociale[2].

Per a contrario, rezultă că, atunci când asiguratul este cel prejudiciat prin calcularea drepturilor de asigurări sociale, ca urmare a unor erori ale autorităților publice, cu atât mai mult trebuie ca pensia să fie revizuită și nu există niciun impediment în acest sens, căci nu ar putea fi considerat un interes legitim, care să fie protejat, interesul statului de a plăti, în mod nelegal, drepturi de pensie mai mici unor asigurați, realizând o economie nejustificată în bugetul asigurărilor sociale de stat, mai ales că sumele „economisite” nu ar reveni celorlalți asigurați.

Ca urmare, o ingerință în dreptul protejat de art.1 din Primul Protocol la Convenție nu ar putea fi justificată de protecția securității raporturilor juridice prin instituția autorității de lucru judecat căci scopul statului nu ar fi unul legitim pentru că nu se poate considera că această instituție are ca scop protejarea situației bugetare a unor instituții publice în detrimentul cetățenilor ale căror drepturi au fost încălcate, în special atunci când i se opun respectarea justiției sociale și a echității.

În principal, însă, autoritatea de lucru judecat are ca scop protejarea securității circuitului civil în privința drepturilor recunoscute unor terți particulari prin hotărâri judecătorești anterioare.

În această privință, CEDO a reținut că riscul erorilor aparținând unor autorității publice trebuie să fie suportat de stat în special atunci când niciun alt interes privat nu este în joc și nici o eroare nu trebuie să fie reparată în detrimentul persoanelor vizate[3].

În consecință, atunci când niciun alt interes privat nu este în joc, autoritatea de lucru judecat nu ar trebui să constituie un instrument pentru a împiedica înlăturarea nor erori ale autorităților statului prin care sunt afectate drepturi de asigurări sociale astfel încât asiguratul să suporte consecințele acestor erori constând în privarea sa de drepturile cuvenite.

Soluția Curții privind posibilitatea de înlăturare a autorității de lucru judecat a unor hotărâri judecătorești nu este nouă. Curtea a reținut și anterior că instanțele se pot îndepărta de principiul res judicata atunci când necesitatea unei astfel de măsuri este determinată de circumstanțe substanțiale și convingătoare[4].

În particular, în legătură cu modul în care autoritatea de lucru judecat operează în materia asigurărilor sociale, CEDO a validat raționamentul potrivit căruia ea operează diferit în această materie față de materia civilă, considerând că această concluzie este compatibilă cu caracterul și scopurile procedurilor de asigurări sociale și ale dreptului material, care se dorește a fi suficient de flexibil pentru a răspunde nevoilor reale ale persoanelor asigurate, nevoi care pot evolua și se pot schimba în timp[5].

Continuând analiza, Curtea reține drept motiv justificat de lăsare neaplicată a principiului autorității de lucru judecat împrejurarea că instanțele însele au constatat o eroare a autorităților administrative care a condus la lipsirea nejustificată a reclamantului de un drept de asigurări sociale, contrar principiilor justiției sociale, al echității și bunei guvernări.

O situație similară este, însă, și aceea în care o interpretare a legii adoptată și aplicată de autoritatea administrativă și validată de instanțe prin respingerea contestațiilor asiguraților, în baza căreia se refuză drepturi de asigurări sociale, este considerată incorectă de instanța supremă dintr-un stat fie printr-o decizie pronunțată într-un mecanism de unificare a jurisprudenței fie printr-o jurisprudență consolidată. Și în acest caz eroarea autorității competente în materia asigurărilor sociale este evidentă și stabilită în mod clar de chiar instanța supremă a statului respectiv nu doar de instanța sesizată cu cererea reclamantului în al doilea litigiu.

Este relevant că, prin absolutizarea autorităţii de lucru judecat a unor hotărâri bazate pe o eroare vădită de interpretare a legii, constatată de o instanță supremă, se ajunge ca între diferiți asigurați să existe diferențe nejustificate de drepturi de asigurări sociale deși se află în aceeași situație din punct de vedere al datelor relevante pentru calcularea acestor drepturi.

Astfel, de o parte se află asigurații ale căror pretenții au fost respinse pe baza interpretării greșite a legii și de cealaltă parte se află asigurații ale căror acțiuni au fost admise pe baza interpretării contrare a legii, care s-a vădit a fi cea corectă, precum și asigurații care nu au acționat în justiție, acționând ulterior clarificării problemei de drept și beneficiind de dezlegările de drept ale instanței supreme.

O asemenea diferențiere nu poate fi justificată printr-un scop legitim urmărit, scopul statului fiind, prin ipoteză, nelegitim, constând în lipsirea în continuare de drepturi de asigurări sociale a unor asigurați, în pofida unei prevederi legale care le acorda aceste drepturi, doar pentru că, formal, se opune acordării lor autoritatea de lucru judecat a unei hotărâri anterioare a unei instanțe, bazate pe o interpretare a legii care s-a dovedit a fi greșită.

În sfârșit pentru aprecierea caracterului excesiv și disproporționat al sarcinii suportate de reclamant, Curtea nu alocă o parte importantă a considerentelor.

Este adevărat că, luând în considerare situația de fapt reținută precum și prima parte a considerentelor din paragraful 67, ar părea că o importanță aparte a avut împrejurarea că reclamantul a fost lipsit total de pensia de invaliditate. Totuși, Curtea nu insistă asupra acestui argument și nu analizează pierderea totală a dreptului de asigurări sociale prin raportare la durata lipsirii de acest drept, ceea ce în mod normal poate fi relevant.

Astfel, Curtea pare să considere esențial principiul că reclamantul nu trebuia să suporte consecințele unei erori a autorităților publice care le este imputabilă, motiv pentru care nici nu continuă analiza proporționalității ingerinței, fiind suficientă pentru a reține lipsa acestei proporționalități împrejurarea că autoritățile statului au transferat reclamantului toate consecințele acelei erori.

Pare astfel că acesta este argumentul principal, iar lipsirea totală de venituri sau durata acesteia nu au aceeași importanță; ele ar putea dobândi o relevanță mai mare doar dacă reclamantului i-ar fi fost transferată doar o parte a consecințelor erorii imputabile autorităților publice.

Din motivarea Curții rezultă că sarcina considerată a fi disproporţionată nu a fost cea determinată, în sine, de lipsirea totală de venituri pentru mai mult de un an, ci imposibilitatea ulterioară a reparării prejudiciului rezultat din sistarea plății pensiei, respectiv respingerea cererii de despăgubiri egale cu veniturile de care reclamantul a fost lipsit și inexistenţa oricărui alt mijloc juridic de reparare a acestui prejudiciu.

O problemă care se poate pune este aceea dacă se poate reține existența unei sarcini disproporționate suportate de asigurat atunci când el nu este lipsit total de drepturile de asigurări sociale, ci numai de o parte din acestea.

Având în vedere că, în această privință, esențial este că asiguratul suportă singur consecințele erorilor instituțiilor statului, împrejurarea că a fost lipsit doar de o parte din venituri nu ar trebui să conducă, în principiu, la o altă concluzie. În plus, chiar dacă este vorba de o parte a veniturilor de asigurări sociale, nu poate fi omis că această lipsire de veniturile cuvenite ar avea efecte viagere dacă ele nu ar mai fi niciodată recunoscute ca urmare a opunerii efectelor lucrului judecat. În aceste condiții, caracterul definitiv al lipsirii de drepturi, chiar dacă doar în parte, corelat cu lipsa unui interes legitim al statului pentru menținerea acestei situații contrare legii, a principiului justiției sociale și echității, chiar al contributivității și egalității în drepturi a asiguraților, ar putea conduce tot la concluzia că sarcina impusă asiguratului este una disproporționată.

De altfel, cel puțin din perspectiva valorii prejudiciului, este dificil de identificat o diferență relevantă între un asigurat care este lipsit de întregul venit o perioadă limitată şi unul care este lipsit de o parte din venit pentru restul vieții.

În condițiile în care autoritatea de lucru judecat a hotărârii judecătorești anterioare ar însemna numai că aceasta nu este desființată cu efecte retroactive, dar asiguratul poate beneficia pentru viitor, de la data noii cereri, de drepturile de pensie de care a fost lipsit nelegal, iar această lipsire ar fi numai parțială, sarcina suportată de asigurat ar consta numai în prejudiciul, limitat, cauzat de plata unui cuantum inferior al drepturilor de asigurări sociale pentru o perioadă determinată. Luând în considerare durata perioadei în care a fost lipsit parțial de drepturi precum şi valoarea acestora în raport de drepturile cuvenite, în principiu, sarcina suportată de asigurat ar putea să nu fie considerată atât de importantă încât să constituie o încălcare a art.1 din Primul Protocol la Convenția EDO.

Totuși, având în vedere cele reținute de CEDO în cauza de față, rezultă că este important nu doar ca drepturile de pensie să fie recunoscute pentru viitor, de la data unei noi cereri, ci să existe şi un mijloc de reparare a prejudiciului rezultat din neplata drepturilor de pensie cuvenite, în pofida autorității de lucru judecat a unei hotărâri judecătorești anterioare prin care aceleași pretenții fuseseră respinse în mod evident eronat. De aceea, pentru a înlătura caracterul disproporționat al sarcinii suportate de asigurat, ar putea fi necesar ca acesta să poată recupera drepturile de pensie de care a fost lipsit în mod incorect, ca urmare a erorii autorității publice, cel puțin în termenul general de prescripție eventual nu mai devreme de data pronunțării hotărârii a cărei autoritate de lucru judecat este protejată.

În acest scop, autoritatea de lucru judecat al hotărârilor judecătorești în materia asigurărilor sociale ar trebui limitată la procedura administrativă ulterioară căreia s-a pronunțat hotărârea judecătorească.

Totodată, trebuie avut în vedere că principiul bunei guvernări și al justiției sociale obligă în primul rând autoritățile administrative ale statului, competente în materia asigurărilor sociale, să își îndrepte ex officio erorile care determină lipsirea incorectă a unor asigurați de drepturi de asigurări sociale şi acestea ar trebui să acționeze de îndată ce constată respectivele erori, inclusiv atunci când instanța supremă a unui stat stabilește o interpretare a legii cu caracter obligatoriu, contrară celei reținute de instituția statului pentru a respinge cererea de acordare a unor drepturi de asigurări sociale.

Procedând cel puțin în acest mod, consecințele erorilor săvârșite de instituțiile statului nu ar mai fi suportate numai de asigurat, ci ar fi partajate, așa încât nu s-ar mai putea reține ca element determinant al caracterului disproporționat al sarcinii suportate de reclamant împrejurarea că a suportat singur consecințele erorilor statului.