Hotărâri CEDO

1. Aplicabilitatea ratione materiae a art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție

În ceea ce privește existența unui „bun” în sensul art. 1 din Protocolul nr 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, raportat la condiționarea prin lege a acordării dreptului la pensie de inexistența unei condamnări penale, Curtea Europeană a observat în jurisprudența sa că dreptul la pensie nu este garantat ca atare de Convenție. Cu toate acestea, în conformitate cu jurisprudența sa, dreptul la o pensie bazată pe ocuparea forței de muncă poate, în anumite circumstanțe, să fie tratată ca un drept de proprietate.

Astfel, în cazul în care s-au plătit contribuții speciale, Curtea a statuat că dreptul de a obține un beneficiu social a fost legat de plata acestora, astfel că acordarea prestației în cauză nu putea fi refuzată unei persoane care a contribuit la acest sistem (Gaygusuz c. Austriei, hotărârea din 16 septembrie 1996, par. 39-41). Această cauză se referea la alocațiile acordate de către stat, în regim de urgență, persoanelor aflate în nevoie și Curtea a considerat că există un drept de proprietate în sensul articolului 1 din Protocolul nr 1. Curtea a constatat o încălcare a art. 14 din Convenție combinat cu art. 1 din Protocolul nr 1, deoarece statul a refuzat să acorde alocația menționată pentru motive de naționalitate.

Același principiu este aplicabil și în cazul în care angajatorul s-a obligat cu titlu general să plătească o pensie în condiții care pot fi considerate ca făcând parte din contractul de muncă (Sture Stigson c. Suediei, nr. 12264/86, decizia Comisiei din 13 iulie 1988).

Având în vedere dispozițiile relevante ale legislației naționale a pensiilor, Curtea a concluzionat în cauza Apostolakis c. Greciei (hotărârea din 22 octombrie 2009, nr. 39574/07, par. 29) că, prin simplul fapt al ocupării unei funcții publice, reclamantul a dobândit un drept care constituie un „bun” în sensul articolului 1 din Protocolul nr 1 (art. 64 alin. 1 din Codul pensiilor în Grecia prevedea că soțul și copiii unei persoane condamnate în conformitate cu articolul 62 au dreptul la pensia acesteia, ca și în cazul în care ar fi decedat).

Cu toate acestea, art. 1 din Protocolul nr. 1 nu poate fi interpretat ca oferind dreptul la o pensie de o anumită sumă (a se vedea deciziile Skórkiewicz c. Poloniei, 1 iunie 1999, nr. 39860/98; Schwengel c. Germaniei, 2 martie 2000, nr. 52442/99; Janković c. Croației, nr 43440/98; Laloyaux c. Belgiei, 9 martie 2006, nr. 73511/01).

2. Condiții de fond

În cazul unui sistem de asigurări sociale în care condamnarea penală pentru fapte de corupție atrage pierderea automată a dreptului la pensie, Curtea Europeană a considerat că lipsirea de pensia pentru limită de vârstă a constituit o ingerință în dreptul de proprietate, care nu corespunde unei exproprieri și nici unei măsuri de reglementare a folosinței bunurilor (cauza Apostolakis c. Greciei, par. 37). Această măsură trebuie examinată din prisma tezei întâi a primului paragraf al articolului 1 din Protocolul nr. 1 (cauza Banfield c. Regatul Unit, decizia din 18 octombrie 2005, nr. 6223/04). De asemenea, este necesar să se stabilească dacă un just echilibru a fost menținut între cerințele de interes general ale societății și cele referitoare la protecția drepturilor fundamentale ale persoanei.

În cauza Banfield c. Regatul Unit (par. 38), Curtea a concluzionat că decizia instanțelor britanice de a priva reclamantul – ofițer de poliție care a comis infracțiuni grave – de o parte din pensia sa, corespunzătoare contribuțiilor statului la pensia reclamantului, nu rupe echilibrul just care trebuie să existe între drepturile reclamantului și interesele angajatorului său și ale comunității. Pentru a ajunge la această concluzie, Curtea a dat o greutate considerabilă faptului că retragerea dreptului la pensie nu a avut loc în mod automat, în temeiul unei dispoziții a legii, ci după un proces care implică mai multe etape, fiecare conducând la pronunțarea unei hotărâri judecătorești. Curtea a acordat, de asemenea, importanță faptului că reclamantul nu a fost total lipsit de dreptul la pensie, ci doar de un procent de 65%, reprezentând contribuțiile statului la fondul de pensii, și nu de procentul corespunzător propriilor contribuții.

În cauza Apostolakis c. Greciei (par. 39), Curtea a constatat că reclamantului i-a fost retras în mod automat, în urma condamnării, dreptul la pensie pentru tot restul vieții. În vârstă de 69 de ani, reclamantul s-a aflat în imposibilitatea de a începe o nouă activitate profesională, fiind privat de toate mijloacele de subzistență. Reclamantul a fost condamnat la 11 ani de închisoare pentru infracțiunea de a fi participat în calitate de funcționar public la falsificarea unor livrete de asigurare în perioada când era directorul unui serviciu de pensii al unui organism de asigurări sociale). Cu toate acestea, în opinia Curții, comportamentul reclamantului, deși condamnabil din punct de vedere penal, nu putea avea o relație de cauzalitate cu drepturile sale de pensie în calitate de asigurat social. În aceste condiții, Curtea a considerat că reclamantul a fost obligat să suporte o sarcină disproporționată și excesivă care, deși evaluată ținând cont de marja largă de apreciere recunoscută statelor contractante în materie de legislație socială, nu poate fi justificată prin scopul de a asigura buna funcționare a administrației și credibilitatea și integritatea serviciului public, fiind încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție.

Curtea de la Strasbourg a considerat că, în cadrul marjei lor de apreciere, statele pot introduce în legislația națională sancțiuni financiare, ca urmare a unei condamnări penale. Cu toate acestea, o astfel de sancțiune, care ar conduce la pierderea totală a drepturilor la pensie și securitate socială, incluzând asigurările de sănătate, ar fi nu numai o pedeapsă dublă, dar ar avea efectul lipsirii de principalele mijloace de trai a unei persoane care a împlinit vârsta de pensionare. Un astfel de efect nu este în concordanță cu principiul de reabilitare socială care reglementează dreptul penal al statelor contractante și nici cu spiritul Convenției.

3. Scurte considerații cu privire la recenta modificare a Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor

În Monitorul Oficial al României nr. 549 din 24 iulie 2014 a fost publicată Legea nr. 118/2014 pentru completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, prin care s-a eliminat posibilitatea magistraților și personalului asimilat acestora de a mai beneficia de pensie de serviciu în cazul în care au fost condamnati pentru fapte de corupție.

Astfel, în urma modificării legislative, nu vor mai beneficia de „pensia de serviciu prevazută la art. 82 si 83¹ și de indemnizația prevazută la art. 81 judecătorii, procurorii, magistrații-asistenți și personalul de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor care, chiar ulterior eliberării din funcție, au fost condamnati definitiv ori s-a dispus amânarea aplicării pedepsei pentru o infracțiune de corupție, o infracțiune asimilată infracțiunilor de corupție sau o infracțiune în legătură cu acestea, săvârșite înainte de eliberarea din funcție[1]. Aceste persoane beneficiază de pensie în sistemul public, în condițiile legii”.

Raportat la condițiile de fond expuse la punctul anterior, se observă că dreptul intern respectă principiul accesibilității și previzibilității legii, scopul legitim urmărit fiind asigurarea bunei funcționări a sistemului judiciar și a credibilității și integrității profesiei de magistrat, implicit a independenței justiției ca serviciu public.

În ceea ce privește aplicarea în timp, având în vedere că atât ocuparea funcției, cât și acordarea dreptului la pensie reprezintă situații continue (facta pendentia), considerăm că trebuie avute în vedere dispozițiile art. 15 alin. 2 din Constituția României[2] și ale art. 6 din Codul civil din 2009[3], care consacră principiul neretroactivităţii legii civile.

În decizia nr. 436 din 8 iulie 2014 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 52 alin. 3 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor[4], Curtea Constituțională a României a statuat că „deşi legea nouă poate dispune cu privire la consecinţe şi efecte nerealizate susceptibile de executare continuă/succesivă, ea nu va putea reglementa cu privire la fapte care, înainte de intrarea ei în vigoare, au dat naştere sau, după caz, au modificat sau au stins o situaţie juridică, ori cu privire la efecte pe care acea situaţie juridică le-a produs înainte de aceeaşi dată”. Prin urmare, continuând mutatis mutandis raționamentul Curții Constituționale, infracțiunile de corupție săvârşite anterior modificării Legii nr. 303/2004 „reprezintă, din perspectiva conflictului de legi civile în timp, facta praeterita, realizată în întregime înainte de intrarea în vigoare a legii noi şi pentru care, dacă s-ar aplica o lege ulterioară ar însemna să i se atribuie efect retroactiv. De aceea, dacă legea creează o situaţie juridică nouă, ea nu ar putea să prevadă că noua situaţie juridică s-a născut din fapte anterioare intrării sale în vigoare”.

În cazul pensiilor de serviciu, Curtea Constituțională a statuat însă (în decizia nr. 873 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor[5]) că „pensiile speciale nu reprezintă un privilegiu, ci au o justificare obiectivă şi raţională, Curtea a considerat că acestea pot fi eliminate doar dacă există o raţiune, o cauză suficient de puternică spre a duce în final la diminuarea prestaţiilor sociale ale statului sub forma pensiei”. În aceeași decizie, Curtea Constituțională a mai reținut că partea necontributivă a pensiei de serviciu, chiar dacă poate fi încadrată, potrivit interpretării pe care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a dat-o art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, în noţiunea de «bun», ea reprezintă totuşi, din această perspectivă, un drept câştigat numai cu privire la prestaţiile de asigurări sociale realizate până la data intrării în vigoare a noii legi, iar suprimarea acestora pentru viitor nu are semnificaţia exproprierii. Curtea a arătat în privinţa pretinsei încălcări a art. 47 din Constituţie că drepturile rezultate din actul de pensionare sunt previzibile, şi anume îndrituirea persoanei la cuantumul aferent pensiei din sistemul ordinar de pensionare, restul cuantumului pensiei (cea suplimentară) fiind supus elementelor variabile amintite mai sus, şi anume optica legiuitorului şi resursele financiare ale statului care pot fi alocate în această direcţie”.

Prin urmare, considerăm că forma modificată a Legii nr. 303/2004 nu se aplică persoanelor condamnate anterior intrării sale în vigoare[6], iar efectul condamnării este unul viitor[7], în ceea ce privește „restul cuantumului pensiei”, ce depășește partea contributivă.

În ceea ce privește justul echilibru care trebuie să existe între cerințele de interes general ale societății și cele referitoare la protecția drepturilor fundamentale ale omului, se observă că pierderea dreptului la pensie nu este automată, ci presupune intervenția Consiliului Superior al Magistraturii. Astfel, hotărârea de condamnare sau prin care s-a dispus amânarea aplicării pedepsei, rămasă definitivă, se comunică de către instanţa de executare Consiliului Superior al Magistraturii. Consiliul Superior al Magistraturii va informa Casa Naţională de Pensii Publice cu privire la apariţia uneia dintre situaţiile prevăzute de prezentul articol care are ca efect acordarea, suspendarea, încetarea sau reluarea plăţii pensiei de serviciu ori, după caz, suspendarea sau reluarea procedurii de soluţionare a cererii de acordare a pensiei de serviciu. Informarea Consiliului Superior al Magistraturii cuprinde elementele necesare pentru aplicarea măsurii respective de către casele teritoriale de pensii, inclusiv datele de identificare a persoanei, temeiul de drept al măsurii, precum şi data de la care se aplică.

Considerăm că această etapă intermediară, între pronunțarea hotărârii de condamnare și efectul pierderii dreptului la pensie de serviciu ca urmare a punerii în executare a măsurii de către Casa Naţională de Pensii Publice, face ca aplicarea sancțiunii să nu fie automată, precum în cauza Apostolakis c. Greciei. Analiza Consiliului Superior al Magistraturii trebuie să privească atât aplicarea în timp a legii, cât și îndeplinirea condițiilor legale (săvârșirea unei infracțiuni de corupție, asimilate infracțiunilor de corupție sau a unei infracțiuni în legătură cu acestea, săvârșite înainte de eliberarea din funcție), hotărârea putând fi atacată în instanță, la fel cum și decizia de stabilire a pensiei în sistemul public, în condițiile legii, poate fi contestată sub aspectul cuantumului stabilit potrivit principiului contributivității.[8]

În ceea ce privește legătura de cauzalitate între condamnarea penală a magistratului pentru astfel de infracțiuni și dreptul la pensie în calitate de asigurat social, la care Curtea Europeană face referire în cauza Apostolakis c. Greciei (par. 39), considerăm că ea rezultă din însăși rațiunea sistemului de pensii speciale pentru această categorie profesională, aceea de a pune în valoare principiul independenţei justiţiei, prevăzut de art. 124 din Constituţie[9].

Sancțiunea pecuniară ca urmare a condamnării penale privește numai partea reprezentând diferența dintre cuantumul pensiei de serviciu și pensia în sistemul public, iar nu întregul drept la pensie al magistratului (situație similară celei din decizia de inadmisibilitate Banfield c. Regatul Unit, citată anterior, par. 38). Legătura de cauzalitate dintre condamnarea penală și măsura lipsirii unui asigurat social de această diferență de pensie rezultă din însuși faptul că independența justiției este afectată prin săvârșirea de către un magistrat a unor fapte de corupție, asimilate sau în legătură cu acestea, iar menținerea unei pensii de serviciu pentru aceeași persoană pentru același considerent, al independenței justiției, ar fi de natură a exacerba sentimentul de neîncredere în buna funcționare a sistemului judiciar.