<<< Toate categoriile

Cauza Baka c. Ungariei, hotărârea din 27 mai 2014 - Încetarea mandatului de Preşedinte al Curţii Supreme din Ungaria. Încălcarea dreptului de acces la un tribunal și a libertăţii de exprimare


JurisClasor CEDO - Iunie 2014, 07

Schimbarea reclamantului din funcţia de Preşedinte al Curţii Supreme a Ungariei, prin norme tranzitorii ale noii legi fundamentale,adoptate de Parlament, în urma exprimării de către acesta a unor opinii critice faţă de reformele constituţionale şi legislative ce vizau sistemul judiciar şi statul de drept, constituie o încălcare a libertăţii de exprimare.

 

I. Circumstanţele cauzei

În această cauză (cererea nr. 20261/12), reclamantul Andras Baka s-a plâns sub aspectul încălcării dreptului de acces la un tribunal – prin prisma articolului 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale (Convenţia) -, prin aceea că măsura încetării mandatului de Preşedinte al Curţii Supreme nu a putut fi contestată şi supusă unei analize judiciare efective. De asemenea, reclamantul s-a plâns de încălcarea libertăţii sale de exprimare – prin prisma articolului 10 din Convenţie - , prin aceea că a fost înlocuit din funcţie la mijlocul mandatului (în 2012) datorită atitudinii sale critice legate de anumite chestiuni ce vizau independenţa sistemului judiciar maghiar, reflectate în noua Constituţie a Ungariei şi/sau în legislaţia subsecventă.

În fapt, reclamantul, ca preşedinte al Curţii Supreme de Justiţie din Ungaria, ales de Parlamentul Ungariei conform legii în vigoare în 2009, pe un mandat de 6 ani, a avut comentarii critice referitoare la câteva demersuri şi iniţiative la nivel legislativ, astfel:

În legătură cu legea ce dădea posibilitatea redeschiderii unor proceduri finalizate cu hotărâri definitive  pentru fapte comise în timpul dispersării demonstranţilor în cursul anului 2006, reclamantul a exprimat critici în mod public. Totodată, prin purtătorul de cuvânt al Curţii Supreme, s-a manifestat un punct de vedere în sensul că astfel de norme ar fi neconstituţionale.

În al doilea rând, în legătură cu dispoziţia constituţională în baza căreia se reducea vârsta de pensionare a judecătorilor de la 70 la 62 de ani, reclamantul a adresat scrisori diverşilor actori  cu atribuţii în procesul de adoptare a Constituţiei (preşedinte al republicii, prim-ministru, preşedinte al forului legislativ), în care s-a subliniat riscul pe care o astfel de măsură îl implica (pensionarea bruscă a unui număr semnificativ de persoane în 2012, aproximativ a zecea parte din numărul total al judecătorilor, implicaţii asupra independenţei şi inamovibilităţii acestora etc.)

În ziua dezbaterii amendamentului respectiv, reclamantul a adresat o nouă scrisoare prim-ministrului în care arăta că propunerea respectivă era umilitoare, nejustificată, chiar discriminatoare pentru judecătorii vizaţi, aducând atingere independenţei şi inamovibilităţii lor. După adoptarea amendamentului, reclamantul în calitate de Preşedinte al Consiliului Naţional Judiciar maghiar a dat publicităţii un comunicat destinat atât publicului maghiar, cât şi organismelor Uniunii Europene, în care a reiterat poziţia sa critică faţă de modificările survenite.

În al treilea rând, la solicitarea reclamantului, secţia penală a Curţii Supreme a redactat o analiză a unor amendamente ce vizau legislaţia procesual penală din Ungaria. Având în vedere că observaţiile şi propunerile judecătorilor nu au fost luate în considerare de forul legislativ, s-a apelat la procedura de control constituţional, iar Curtea Constituţională maghiară a declarat respectivele norme de modificare ca neconstituţionale. 

În fine, reclamantul a exprimat opinii critice în legătură cu alte legi aflate în proces de adoptare, cea privind organizarea şi funcţionarea instanţelor, respectiv cea privind statutul şi salarizarea judecătorilor. La finalul anului 2011 reclamantul a avut o intervenţie în plenul Parlamentului în legătură cu aceste aspecte.

Înlocuirea din funcţie a reclamantului

Legea fundamentală, adoptată la 25 aprilie 2011 stabilea că instanţa supremă ungară va fi Kuria, nume tradiţional pentru instituţia Curţii Supreme. Normele tranzitorii ale Constituţiei stabileau că mandatele Preşedintelui Curţii Supreme, Preşedintelui Consiliului Naţional Judiciar, respectiv ale membrilor acestui consiliu vor înceta odată cu intrarea în vigoare a noii Constituţii.

Data intrări în vigoare a noii legi fundamentale a fost stabilită pentru 1 ianuarie 2012, dată la care a încetat mandatul de preşedinte al reclamantului, cu aproximativ trei ani şi jumătate înainte de expirarea normală a mandatului de 6 ani ce-i fusese încredinţat de Parlament în 2009. Totodată, prin modificarea legii de organizare şi funcţionare a instanţelor, reclamantul a încetat să mai fie eligibil pentru o asemenea funcţie, prin introducerea unui criteriu ce stabilea vechimea de cel puţin 5 ani ca judecător a candidatului. În consecinţă, au fost alese de Parlament alte două persoane pentru funcţiile de Preşedinte al Kuriei, respectiv de Preşedinte al nou înfiinţatului Oficiu Naţional pentru Justiţie.

Modificările la nivel legislativ şi constituţional din Ungaria au atras atenţia organismelor Uniunii Europene. În urma demarării unei proceduri accelerate de infringement faţă de Ungaria, inter alia, pe problema independenţei justiţiei. Comisia Europeană a sesizat Curtea de Justiţie a Uniunii care, printr-o decizie din 6 noiembrie 2012, a reţinut încălcarea de către statul maghiar a Directivei 2000/78/EC din 27 noiembrie 2000 referitoare la tratamentul nediscriminatoriu al salariaţilor.

De altfel, printr-o decizie din 16 iulie 2012, Curtea Constituţională a Ungariei declarase ca neconstituţionale dispoziţiile interne referitoare la pensionarea obligatorie a judecătorilor la vârsta de 62 de ani.

În legătură cu încetarea (în condiţii similare cu cele în care s-a aflat reclamantul) a mandatului de 6 ani al Vicepreşedintelui Curţii Supreme, Curtea Constituţională s-a pronunţat printr-o decizie din 19 martie 2013, reţinând cu un vot de 8 contra 7 că nu a existat o încălcare a legii fundamentale a Ungariei. Oricum, majoritatea fragilă cu care s-a luat decizia şi argumentele exprimate în opinia separată au constituit ele însele puncte de plecare pentru analiza efectuată de Curtea Europeană.

În drept, Curtea de la Strasbourg a constatat următoarele:

Sub aspectul dreptului de acces la un tribunal - art. 6 din Convenţie -, a reiterat faptul că acest articol asigură oricărei persoane dreptul de a i se analiza orice plângere vizând drepturi şi obligaţii civile de către o instanţă independentă. Din acest punct de vedere, articolul 6 implică «dreptul la un tribunal», iar dreptul de acces la un astfel de tribunal sau instanţă constituie şi el un aspect al domeniului de protecţie al art. 6 (a se vedea cauza Golder c. Marii Britanii, hotărârea din 21 februarie 1975).

În speţă, Curtea a constatat că judecătorii din Ungaria, cei de la Curtea Supremă, inclusiv preşedintele, nu sunt excluşi în mod expres de la dreptul de acces la un tribunal. Ba chiar legea internă stabileşte dreptul persoanelor cu funcţii de conducere în sistemul judiciar de a contesta în faţa unui organism specializat o eventuală înlocuire din funcţie.

Totuşi, Curtea a constatat că exercitarea dreptului reclamantului de acces la un tribunal, în faţa căruia să conteste înlocuirea sa din funcţia de Preşedinte al Curţii Supreme, a fost împiedicată nu atât printr-o dispoziţie expresă, cât prin faptul că încetarea mandatului său a fost prevăzută în chiar normele tranzitorii ale legii fundamentale. Astfel, dacă vicepreşedintele avea posibilitatea  contestării încetării mandatului său în faţa Curţi Constituţionale (ceea ce s-a şi întâmplat), reclamantul nu avea nici măcar această posibilitate.

Mai mult, observând că autorităţile maghiare nu au făcut dovada existenţei primului criteriu din cele expuse pe larg în cauza Vilho Eskelinen şi alţii c. Finlandei [MC], nr. 63235/00), respectiv nu a probat faptul că restrângerea dreptului de acces la un tribunal s-a făcut „într-un domeniu ce implică exerciţiul unor prerogative discreţionare legate de suveranitatea statului, ce prevalează în faţa intereselor indivizilor”, a conchis că a existat o încălcare a art. 6 din Convenţie.

Sub aspectul libertăţii de exprimare, Curtea a constatat că statutul de care reclamantul s-a bucurat, acela de Preşedinte al Curţii Supreme, nu-l priva de protecţia articolului 10 din Convenţie. Mai mult, având în vedere importanţa din ce în ce mai mare a principiului separaţiei puterilor în stat şi de importanţa apărării independenţei justiţiei, orice imixtiune în libertatea de exprimare a unui judecător aflat într-o poziţie ca cea a reclamantului cere o analiză atentă şi minuţioasă din partea Curţii.

În primul rând, s-a analizat dacă măsura contestată poate fi considerată o imixtiune în libertatea de exprimare -  ca „formalitate, condiţie, restricţie sau sancţiune”-,  sau dacă ea se înscrie în sfera dreptului de acces la o funcţie publică, drept neprotejat de Convenţie.

Cu trimitere la cauza Wille c. Liechtenstein (hotărârea din 28 octombrie 1999) Curtea a reamintit că anunţarea intenţiei de a nu prelungi mandatul reclamantului de către Prinţul Liechtensteinului a constituit o sancţiune a exercitării anterioare de către reclamantul din acea cauză a libertăţii de exprimare (par. 50).

De asemenea, în cauza Kudeshkina c. Rusiei (hotărârea din 26 februarie 2009), Curtea a reţinut că decizia de a o exclude pe reclamantă din magistratură a fost determinată de declaraţiile sale anterioare din mass-media.

Revenind la situaţia din prezenta cauză, ceea ce s-a dorit a se determina a fost în ce măsură mandatul reclamantului de Preşedinte al Curţii Supreme a încetat strict ca urmare a reorganizării sistemului judiciar în Ungaria sau, aşa cum a susţinut reclamantul, ca urmare a părerilor exprimate de acesta în legătură cu reforma legislativă ce afecta sistemul judiciar.

Curtea a constatat că introducerea amendamentului privind încetarea mandatului reclamantului, alături de introducerea unui nou criteriu pentru această funcţie, pe care reclamantul nu-l îndeplinea, au fost realizate în Parlament după ce acesta îşi exprimase opiniile asupra reformei legislative, iar amendamentele au fost adoptate într-un termen extrem de scurt.

Curtea nu a fost convinsă nici de argumentul Guvernului pârât cum că măsura respectivă a reprezentat o consecinţă a faptului că atribuţiile preşedintelui noii Kuria au fost separate de cele ale Preşedintelui Consiliului Naţional de Justiţie, deoarece reforma instituţională respectivă nu era suficientă spre a explica şi justifica încetarea mandatului reclamantului la data intrării în vigoare a noii legi fundamentale. De altfel, nici abilităţile manageriale ale reclamantului, nici comportamentul său profesional nu a fost pus în discuţie în faţa autorităţilor interne, spre a justifica o asemenea măsură (a contrario, cauza Harabin c. Slovaciei, decizia din 29 iunie 2004)

Astfel, Curtea a considerat că succesiunea faptelor se coroborează cu versiunea reclamantului asupra evenimentelor, în sensul că încetarea prematură a mandatului său nu a constituit rezultatul justificat al unei reorganizări şi restructurări a Curţii Supreme, ci a fost determinate de exprimarea de către reclamant, în calitatea pe care o avea,  a opiniilor sale critice faţă de reformele legislative şi constituţionale. De aceea, s-a apreciat că încetarea cu trei ani şi jumătate mai devreme a mandatului de Preşedinte al Curţii Supreme a constituit o ingerinţă în libertatea de exprimare, în forma protejată de art. 10 din Convenţie.

Continuând analiza, Curtea a constatat că această restrângere era „prevăzut de lege” şi urmărea un „scop legitim”. Totuşi, s-a apreciat că măsura nu a fost una „necesară într-o societate democratică” pentru mai multe motive.

Mai întâi, Curtea a reamintit importanţa pe care o acordă funcţiei deţinute de reclamant şi opiniilor pe care acesta le-a exprimat în legătură cu buna funcţionare a justiţiei, chestiuni de interes public. Chiar dacă astfel de declaraţii au implicaţii politice, judecătorii nu pot fi împiedicaţi să se implice în dezbaterea pe aceste subiecte, aşa cum s-a arătat în practica anterioară a Curţii.

Mai mult, instanţa europeană a apreciat că pentru reclamant nu era doar un drept, ci şi o obligaţie, ca Preşedinte al Curţii Supreme, să exprime opinii în legătură cu reforma sistemului judiciar, după o consultare a celorlalte instanţe din Ungaria. De altfel, este de domeniul evidenţei că reclamantul a utilizat prerogativele sale pentru a ataca la Curtea Constituţională o parte dintre dispoziţiile problematice şi de a-şi exprima criticile chiar în faţa forului legislativ, în cursul dezbaterilor parlamentare. Nu există nici un indiciu cum că părerile exprimate de reclamant ar fi fost mai mult decât o critică din perspectivă strict profesională, sau că ar fi conţinut atacuri personale gratuite sau insulte.

În ceea ce priveşte proporţionalitatea măsurii, s-a constatat că mandatul de Preşedinte al Curţii Supreme a fost redus cu trei ani şi şase luni şi că, deşi reclamantul a rămas judecător al Kuriei, a pierdut importante beneficii pe care funcţia în care fusese ales pentru şase ani i le conferea.

Curtea a amintit că teama de sancţiuni poate avea un efect descurajator pentru judecători în a-şi exprima punctele de vedere cu privire la alte instituţii publice sau politici publice. Acest efect descurajator, care  joacă în detrimentul societăţii în ansamblul său, este de asemenea un element legat de proporţionalitatea sancţiunii impuse.

Echitatea procedurilor interne şi garanţiile oferite constituie şi ele criterii de luat în calcul la evaluarea existenţei unei încălcări a libertăţii de exprimare. Or, aşa cum s-a arătat în analiza plângerii reclamantului prin prisma art. 6 din Convenţie, acestuia i s-a refuzat dreptul de acces la un tribunal, plângerea sa nefăcând obiectul unui remediu intern eficient.

În consecinţă, Curtea a considerat că imixtiunea în libertatea de exprimare a reclamantului nu a fost una necesară într-o societate democratică şi, pe cale de consecinţă, s-a constatat existenţa unei încălcări a art. 10 din Convenţie.

II. Comentarii

Aceasta nu este, în mod evident, prima hotărâre pronunţată de instanţa europeană în legătură cu libertatea de exprimare a magistraţilor. Analiza poate fi făcută într-un context mai amplu, al libertăţii de exprimare a funcţionarilor publici, dar acest lucru necesită un studiu mai amplu. Strict sub aspectele ce ne interesează în acest material, merită amintite câteva cauze în care Curtea a avut deja prilejul să tranşeze dacă a existat sau nu o încălcare a libertăţii de exprimare a magistraţilor.

Astfel, în cauza Wille c. Liechtenstein, amintită anterior, reclamantul, fost membru al Guvernului, a fost numit de către Prinţul Regatului Liechtenstein Președinte al Curții Administrative din Liechtenstein. În urma unei conferinţe în care a expus un punct de vedere contrar viziunii Prinţului despre atribuțiile constituționale ale instituțiilor fundamentale ale statului, acesta a refuzat sa-i prelungească mandatul. Curtea a constatat, mai întâi că o astfel de decizie, luată ca reacţie la exprimarea unor opinii de către reclamant, constituie o ingerinţă în libertatea de exprimare, iar analiza ulterioară a dus la concluzia că ingerinţa nu a fost una legitimă, în condiţiile alineatului 2 al articolului 10.

În cauza Kudeshkina c. Rusiei, reclamanta, judecător la o instanţă din Moscova, a participat la judecarea unei cauze sensibile (Zaytzev), în care inculpat era un fost ofiţer de politie, acuzat de purtare abuzivă într-un dosar cu fraude financiare importante, în care păreau a fi implicați şi oficiali de rang înalt.

În urma unor schimburi de păreri contradictorii cu procurorul de caz şi după o verificare din partea președintelui instanței, cu o tentă vădită de intimidare, reclamantei i s-a luat dosarul.

Ulterior, reclamanta s-a suspendat din funcţie şi a participat la alegerile parlamentare, în cursul cărora a prezentat un proiect de reformare a sistemului judiciar. Nefiind aleasă în forul legislativ, a revenit în sistem. În acelaşi timp, o acţiune disciplinară a fost pornită împotriva sa pentru declarațiile din timpul campaniei vizând lipsa de independenţă a justiției, unele chiar despre presiunea exercitata în cauza Zaytzev, amintită. În final, reclamanta este exclusă din magistratură pentru declaraţiile din campanie. Soluţia de excludere este menţinută în faţa instanţelor de judecată, inclusiv a instanţei supreme.

Instanţa europeană a apreciat că sancţiunea excluderii pentru afirmaţiile critice legate de modul în care funcţionează sistemul de justiţie din Rusia a fost o măsură disproporţionată, cu efect descurajator pentru persoanele care ar dori să îşi exprime puncte de vedere pe teme de interes public (modul cum funcţionează justiţia fiind, neîndoielnic, o astfel de temă).

Pe de altă parte, în cauza Harabin c. Slovaciei, s-a apreciat că plângerea era vădit neîntemeiată.

În fapt, reclamantul fusese ales în 1998 Președinte al Curții Supreme slovace. În cursul anului 2000, Ministerul Justiției a întocmit un raport solicitând revocarea reclamantului din funcția deținută dintr-o serie de motive (faptul că nu a inițiat procedura disciplinară în cazul unui coleg care a atacat un înalt funcționar din MJ, faptul că a susținut criterii netransparente de promovare la Curtea Supremă şi a pretins în mod fals că avea susținerea majorităţii magistraților în privința amendamentelor la Constituție etc.)

Reclamantul s-a plâns în faţa Curții Constituţionale cu privire la încălcarea libertăţii sale de exprimare. Instanţa constituţională slovacă a respins ca inadmisibilă sesizarea. Consiliul Judiciar, pe de altă parte, a respins moțiunea de revocare a sa, astfel încât reclamantul şi-a dus mandatul până la capăt, în 2005 redevenind judecător de scaun.

În această situaţie, Curtea Europeană a reţinut că nu a existat o ingerinţă în libertatea de exprimare care să necesite o analiză a condiţiilor pentru ca ingerinţa să fie legitimă, prin prisma alineatului 2 al art. 6 din Convenţie.

III. Concluzii

Ceea ce aduce nou cauza Baka c. Ungariei este analiza raporturilor deseori dificile între puterea judecătorească, prin reprezentanţii săi de vârf, şi celelalte puteri ale statului în contextul unei reforme constituţionale, ce implică o reformă a sistemului judiciar. Remarca pe care instanţa europeană o face este aceea că principiul separaţiei puterilor în stat este din ce în ce mai important, iar libertatea de exprimare a judecătorilor trebuie tratată cu maximă atenţie în vederea întăririi supremaţiei legii (paragraful 88).

Apoi, trebuie remarcat faptul că hotărârea instanţei europene se adaugă unor demersuri şi măsuri politice, diplomatice şi chiar judiciare luate la nivelul Uniunii Europene şi Consiliului Europei în legătură cu reforma constituţională şi legislativă dintr-un stat membru. Astfel, se fac referiri ample la opiniile Comisiei de la Veneţia (la finalul plenarei din 17-18 iunie 2011, CDL-AD(2011)016), Comisarului pentru Drepturile Omului al Consiliului Europei (comunicatul de presă din 12 ianuarie 2012), Comitetului Miniştrilor (recomandarea CM/Rec(2010)12), respectiv Adunării Parlamentare (opinia AS/Mon(2013)08 din 25 aprilie 2013 a Comisiei pentru respectarea obligaţiilor şi angajamentelor de către statele membre).

Totodată, s-a făcut referire la reacţiile şi opiniile de la nivelul Uniunii Europene: rezoluţia Parlamentului European din 16 Februarie 2012 cu privire la recentele evoluţii din Ungaria 2012/2511(RSP) şi, mai cu seamă, procedura de infringement accelerată iniţiată de Comisia Europeană şi continuată în faţa Curţii de Justiţie de la Luxembourg. Dacă hotărârea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene din 6 noiembrie 2012 privea conformitatea unor norme ale noii legislaţii maghiare cu normele europene, în legătură cu care reclamantul chiar îşi manifestase public punctul de vedere, hotărârea CEDO vizează tocmai maniera onestă şi legitimă în care a fost manifestată critica ce viza reforma constituţională din Ungaria, cu consecinţa schimbării sale din funcţie, prin norme tranzitorii ale înseşi legii fundamentale, astfel încât reclamantul să nu poată contesta măsura la nivel intern, în faţa unui tribunal independent.

Dintr-o perspectivă mai generală, este o situaţie tipică în care supremaţia legii (statul de drept) este subminată chiar cu ajutorul legii. De aceea, ingeniozităţii cu care se acţionează, deseori, pentru subminarea puterii judecătoreşti trebuie să i se răspundă ferm şi la fel de ingenios. Paleta largă de mijloace cu care a fost apărată supremaţia legii în acest caz îl face să fie aproape un caz-şcoală.